Размышление о регионах на фоне коронавируса. Возможен ли федерализм в России и зачем он так нужен именно сейчас?

Весна в России неожиданно принесла пробуждение тематики, связанной с регионами как субъектами принятия решений.

Вначале возникла тема объединения регионов – Архангельской области, Ненецкого АО и Коми. Очевидно, что с подачи федерального центра два врио губернатора заявили о таком желании. При этом глава другого региона – Коми, который планируется также включить в объединенную Архангельскую область, Владимир Уйба выступил против: «Я против таких необдуманных действий. Инициатива должны исходить снизу», – отметил он. Глава Коми призвал жителей республики «не поддаваться настроениям, что вопрос об объединении решен». «На самом деле это гипотеза, которая обсуждается», – подчеркнул он.

Как-то неподготовленно вышло… не в унисон так сказать.

Через какое-то время проявился другой глава региона, уже бывший – Михаил Игнатьев. Он отличился вообще по полной, подав на президента Путина иск в суд – за то, что тот снял его с должности.

Что такое вдруг началось? Регионы после долгого затишья взбунтовались? Или это просто случайность? Чтобы понять это, обратимся к недавней истории.

Последние 18 лет региональная тематика России имела весьма специфические свойства – а именно двигалась в сторону нивелирования федеративных отношений. Проследим эти этапы.

После того, как Владимир Путин был избран президентом России в 2000 году, постепенно происходил ряд изменений.

Надзор за регионами – полпредства президента

Первое, что сделал Президент в региональной политике, – это создание федеральных округов и назначение своих полпредов. Именно эти люди, по большей части выходцы из силовых структур, должны были следить за регионами и сильными еще на тот момент губернаторами «старой гвардии». Также в задачу полпредств входило приведение законов субъектов РФ в соответствии с законами федерации. Среди политических задач – обеспечение преимуществ на выборах губернаторов нужных и удобных Центру кандидатов.

Полпредства стали мини-центрами притяжений для регионов – сюда начали ходить на поклон некоторые главы регионов или их конкуренты. Полпредства поставляли политическую аналитику о ситуации в регионах в федеральный центр. Однако к 2005 году роль этих органов власти стала минимальной – главы регионов уже и так назначались, поэтому политический ландшафт субъектов изрядно потускнел. Много раз заходила речь о ликвидации выполнивших свои функции полпредств, но они продолжают существовать до сих пор. Для только им одним понятных целей. Может быть, мы что-то не знаем?

Совет Федерации перестал быть органом регионов

После введения новых единиц управления началась перетряска функционала уже существующих органов власти. Первым подвергся трансформации Совет Федерации, «орган регионов», как его еще называли. В нем тогда заседали главы регионов и законодательных собраний по своему статусу. Они работали на непостоянной основе, приезжая в Москву на регулярные сессии. Это было весьма эффективно для регионов – кто, как не их главы, знали их потребности. Однако было решено лишить верхнюю палату парламента той силы, которой она обладала. Ведь часто Совет Федерации, обладая таким правом, как блокирование законов, принятых Госдумой, пользовался этой возможностью. Сильный орган власти был не на руку новому главе государства. В 2002 году изменился способ формирования палаты – теперь исполнительная и законодательная власти делегировали в Совет Федерации своих людей. Со временем это привело к полному нивелированию органа с точки зрения представления интересов регионов. Очень часто сенаторами от того или иного региона становились люди, никак с этим регионом не связанные, а просто договорившиеся об этом тем или иным образом. Таким образом, Кремль получил лояльный орган для принятия законов.

Несколько раз начинали говорить о том, что Совет Федерации в нынешнем его виде – никому не нужный орган и его просто надо распустить, однако до этого никак не доходили руки. Скорее всего, его существование было более выгодно, чем его отсутствие – со временем он стал местом для политических пенсионеров, которых надо куда-то с почетом убрать.

В качестве некой «компенсации» для региональных лидеров был создан Государственный совет РФ, который периодически собирается в Москве и с участием президента рассматривает насущные вопросы жизни страны, но не имеет конституционного статуса. Впрочем, видимо, скоро эта оплошность будет исправлена – в новых поправках в Конституции Госсовет прописан. Впрочем, его функционал до сих пор непонятен и сформулирован общими словами.

Сейчас Госсовет – это скорее инструмент федеральной власти для создания видимости вовлечения регионов в федеральную повестку. Дальше он будет выполнять скорее другие функции. У федеральной власти свои задумки в его отношении.

Выбирай – не выбирай: губернатор уже не губернатор

В сентябре 2004 года Президент России Владимир Путин решился на новый шаг – отмену губернаторских выборов. Теперь не народ избирал главу своего субъекта, а по представлению президента утверждал законодательный орган власти.

Введение назначаемых по сути губернаторов было увязано с трагедией в Беслане.

Объяснялось все тем, что это повысит уровень управляемости, к власти не придут случайные люди.

Как ни странно, но в 2012 году преемник Владимира Путина Дмитрий Медведев вернул всенародные выборы глав регионов. Правда, не во всех субъектах – ряд регионов, в основном кавказских, сохранили непрямые выборы. Почему произошел откат назад, сейчас сложно сказать. Скорее тут был комплекс причин – назначаемые главы полностью сняли с себя ответственность и формально имели на это право. Федеральной власти это было не совсем выгодно, как с точки зрения политики, так и с точки зрения управления процессами. Был в этом и реверанс Западу, мол, не все так антидемократично в нашей стране.

Тем не менее, возврат к прямым выборам был уже безопасен для федерального центра, ведь к этому времени была завершена структуризация партийной системы, где главенствующую роль заняла «Единая Россия». А ведь кандидаты в губернаторы теперь выдвигаются политическими партиями, при этом политическая партия вправе выдвинуть члена данной политической партии либо беспартийного гражданина. Выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения может предусматриваться законом субъекта РФ, однако эта процедура максимально усложнена и почти нереальна.

Министерство регионов – на свалку истории

В 2004 году было создано Министерство регионального развития – последний оплот и надежда регионов хоть на какое-то особое внимание. Теперь, казалось бы, регионы и центр вместе выработают новую региональную политику, поймут друг друга. Но не тут-то было. Политически выхолощенные регионы уже не были субъектами выработки решений, а измышления аналитиков министерства о развитии региональной составляющей мало сочетались с жизнью. Весь функционал данного федерального органа власти сводился к совещаниям и никаких особых решений от его имени не принималось. Минрегион, по сути, дублировал другие органы власти, не имея при этом финансовых средств. В 2014 году министерство было упразднено за ненадобностью. Вместо него возникли министерства по отдельным территориям – Северного Кавказа и Дальнего Востока. Последнее пока продолжает существовать.

Укрупнение регионов

Другой вехой увядания федерализма стал процесс укрупнения регионов. Он шел постепенно.

  • В 2003 году органы государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа изъявили желание объединиться. Это стало первой ласточкой.
  • В 2005 году был создан объединенный Красноярский край – в его состав вошли Таймырский и Эвенкийский автономный округ.
  • В 2005 году также был проведен референдум по объединения Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край.
  • В 2006 году произошло объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а в 2007-м объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край.

Теперь вопрос встал о возможном объединении Архангельской области, Ненецкого АО и Коми. Будет ли доведен процесс до конца – пока непонятно.

Отдельной темой в развитии российского федерализма стало присоединение Крыма. Ради этого федерализм был временно активизирован – позволив новой территории войти в состав Российской Федерации. Но это было весьма локально и быстро закончилось.

Что не так с российским федерализмом и когда он проснется?

Итак, на сегодняшний день мы видим, что федерализм в России находится в спящем состоянии. Однако отказываться от его наличия в Конституции власть не готова. Иначе она наверняка бы воспользовалась предстоящим голосованием по поправкам в Конституцию. Поэтому у федерализма в России до сих пор остается шанс. Вопрос только в том, в какой ситуации он активизируется. Плохо, если в кризисной – когда экономика страны резко рухнет и не сможет мотивировать регионы беспрекословно выполнять указания Центра. Так уже было в 90-е годы. Хорошо – если власть осознает необходимость мирной активизации региональной составляющей и даст хоть немного больше полномочий и финансов субъектам РФ. Как ни странно, именно это может повысить и управляемость, и доверие населения к власти всех уровней