В статье Ирины Ившиной, к.ю.н., доцента Российской академии правосудия, С-Пб, анализируются политические предпосылки институционализации федеративной государственности, выявленные в результате исследования истории федеративных государств мира: наличие юридически оформленных политических протогосударственных институтов, демократизация общественной жизни, а также распространенность и привлекательность идеологии федерализма.

(1часть)

Вопрос о том, что может определить выбор именно федеративной формы территориально-государственного устройства конкретным государством, волнует не только ученых, но и политиков, чьими усилиями создавались, создаются и будут создаваться новые федерации, а также население территорий, где осуществляется федерализация.

Современные гуманитарные науки называют четыре сферы отношений, объективно существующих в любом обществе: политическую, экономическую, социальную и духовно-культурную. Следовательно, условия, ведущие к федерализации государства как разновидности организации общества, могут сложиться в любой из этих сфер или же параллельно в нескольких. Кроме того, речь идет о политической организации территории, значит, нельзя игнорировать и географические факторы. При этом политические предпосылки являются наиболее значимыми, т.к. складываются в сфере отношений, связанных с реализацией государственной власти и процессом выработки коллективных решений в интересах общества в целом.

Опыт функционирования институтов власти

Первой политической предпосылкой федерализации является наличие юридически оформленных политических протогосударственных или государственных институтов, созданных населением различных территорий до учреждения федеративной государственности. Такая ситуация складывалась в колониях, в империях, в имеющих политические автономии унитарных государствах и, конечно же, в независимых государствах, вступающих в федеративные союзы.

Формальным признаком существования данной политической предпосылки является наличие конституции, иного правового акта, хартии, учреждающего или допускающего создание самостоятельной системы органов власти на этой территории, закрепляющего их компетенцию, в т.ч. по принятию общеобязательных норм для всего населения территории и по сбору налогов1.

Самостоятельное осуществление публичной власти заставляет население территории:

  • осознать и сформулировать собственные политические интересы;
  • вести поиск наиболее приемлемых и эффективных форм их реализации и защиты.

В зависимости от степени демократизации конкретного общества такая политическая деятельность осуществляется населением территории через институты прямой и представительной демократии (как было, например, в британских переселенческих колониях), политическими элитами (наследственной аристократией в эмиратах Договорного Омана) либо политическими партиями (Индийский национальный конгресс и Мусульманская Лига в Британской Индии). Примером опыта, скорее, управления, а не самоуправления, можно назвать деятельность имевших вооруженную поддержку харизматических лидеров в освободившихся от колониальной зависимости капитанствах Бразилии и провинциях Аргентины в первой трети XIX в., которые также не допустили создания централизованных унитарных государств.

В любом случае накопленный политический опыт самоуправления, самостоятельно созданные и действующие на данной территории органы власти, сформированное политическое сознание общества становятся препятствиями для включения такой территории в унитарное государственное образование, которое подразумевает утрату политической самостоятельности. Стремясь сохранить ее как можно в большем объеме, политико-территориальное образование либо декларирует государственный суверенитет (Сингапур в 1965 г.), либо предпочитает объединение в рамках федеративного союза.

История демонстрирует яркие примеры приобретения политического опыта с последующим созданием федерации. Одним из них является самоуправление колоний в составе мировых колониальных империй, существовавших в XVII–XX вв2. Отсутствие в тех условиях стабильной связи и транспортных коммуникаций, территориальная разобщенность разбросанных по миру колониальных владений, размер которых значительно превосходил размер самих метрополий, необходимость оперативного решения ежедневно возникающих в колониях проблем заставили имперские власти учредить особую систему управления колоний. Однако ставленники метрополии, действовавшие исключительно в ее интересах, зачастую игнорировали и местные условия, и интересы местного населения. Поэтому население начало бороться за создание собственных представительных органов власти и даже за «ответственное правительство». Предоставление колониям самоуправления в том или ином объеме стало объективной необходимостью. 

Наибольшего развития институт колониального самоуправления достиг в колониях Британской империи. Так, поселенцы, прибывшие в Новый Свет на корабле The Mayflower в 1620 г., еще не сойдя на берег, избрали первого губернатора, которым стал Джон Карвер, и подписали соглашение, которое отражало «стремление к духовной независимости и самоуправлению»3. За год до этого, 30 июля 1619 г., в Джеймстауне собралось учрежденное Виргинской кампанией первое в Америке представительное собрание законодателей, включавшее губернатора, шесть советников и по два делегата от каждой из десяти плантаций, – которое приняло первые законы. К 1700 г. во всех североамериканских колониях Британской империи сложилась система самоуправления. Таким образом, «в Северной Америке еще с колониальных времен существовала прочная традиция как местного самоуправления, так и самоуправления на уровне колоний, на базе которых в ходе Войны за независимость (1775–1783 гг.) возникали отдельные штаты. Тем самым создавались предпосылки для создания такой достаточно прочной базы федерации, как объединение самоуправляющихся территорий»4.

Американские политологи А. Невинс и Г. Коммаджер, оценивая значимость сложившейся системы самоуправления, отмечают, что, «добившись создания представительных учреждений и сохранив их, колонисты оказали большую услугу самим себе и своим потомкам»5. Такая же ситуация сложилась в каждой из шести переселенческих колоний Австралии6. Однако здесь система самоуправления дифференцировалась в зависимости от вида колонии. И если самоуправление в британских переселенческих колониях воспринималось как естественное продолжение присущих английскому народу прав и свобод, то остальным колониям оно было предоставлено либо по другим соображениям, либо в другом объеме.

Л.В. Скрипникова, изучавшая историю карибских колоний Англии, отмечает, что «в результате реформ 60–90-х гг. XIX в. колонии были лишены самоуправления»7. Кстати, из всех бывших британских колоний в Карибском бассейне федерация утвердилась только в результате объединения двух из них, причем обе относились к группе привилегированных, т.е. имеющих выборную ассамблею, колоний – это существующая до сих пор федерация Сент-Киттс и Невис. Искусственное же создание властями метрополии Карибской федерации закончилось ее скорым крахом.

Отечественный государствовед В.М. Гессен деликатно отмечал, что, «в полном соответствии с живущим в английском народе духом права, британское правительство раз и навсегда отказалось от взгляда на свои колонии как на области, которые только потому, что они были завоеваны, должны отказаться от самостоятельной жизни и существовать исключительно для удовлетворения нужд метрополии»8. Иными словами, колонизаторы попросту предпочитали не вникать в решение тех вопросов, которые непосредственно не затрагивали их собственные интересы, оставляя за местным населением право решать их самостоятельно, т.е. фактически набираться самостоятельного опыта принятия решений.

В.М. Калашников, анализируя эволюцию институтов государства и права в североамериканских колониях европейских стран, приходит к выводу, что все они в какой-то мере «повторяли формы экономической, политической и социальной организации метрополии», при этом абсолютно в каждой колонии население так или иначе осуществляло публичную власть: представительные, а позднее законодательные ассамблеи в британских колониях, синдики – местные органы самоуправления во французских колониях; кабильдо – городские советы в колониях Испании9. Таким образом, накапливался опыт самостоятельного принятия политических решений.

Сравнивая системы самоуправления колоний в различных империях, американские политологи подчеркивают, что для британских колоний «ценнейшим элементом был долгий и постоянно углублявшийся опыт в области представительной формы правления», в то время как «ни французские, ни испанские колонии не ввели у себя представительной системы управления. Только англичане позволили колонистам учредить народные собрания и создать такую форму правления, при которой избиратели и депутаты принимали на себя обязательства политического характера. В результате у британских колонистов выработался политический склад ума и выработался политический опыт»10.

Эти слова являются частичным объяснением, с одной стороны, создания и стабильного существования федераций, созданных на основе британских переселенческих колоний. С другой – объяснением относительной фиктивности и нестабильности федераций Латинской Америки, Азии и Африки, где подобные институты не получили качественного развития. Органы власти бывших испанских колоний формировались либо в ходе освободительной войны, либо после ее завершения; конституции штатов субъектов латиноамериканских федераций принимались позднее принятия федеральной конституции, т.е. уже в юридически оформленном федеративном государстве.

Следует сказать и о том, что колонизаторы, исходя из принципа «разделяй и властвуй», могли искусственно расчленять территорию с относительно однородным населением на несколько административных частей или, наоборот, поддерживать объективно сложившуюся территориальную разобщенность сопредельных владений. Аналогичным образом поступали испанцы и португальцы.

Такая позиция колонизаторов в конечном итоге стала условием политической социализации территориальных сообществ, которые со временем осознали собственные политические интересы и поставили вопрос о создании суверенной национальной государственности. Сплоченное целями освобождения от колониальной зависимости население таких территорий объединяло свои усилия и, достигнув цели, нередко приходило к идее создания федеративного государства, становилось нацией.

Еще одним примером приобретения территориальными сообществами политического опыта является их нахождение в составе единой территории унитарного или имперского государства на правах политической автономии. В этом случае центр также допускает создание автономным образованием собственных органов публичной власти и решение ими ряда вопросов политического характера.

А. Захаров утверждает, что «почти все европейские федерации, включая Российскую Федерацию, возникли на обломках имперских государств. Более того, практически все европейские империи в эпоху своего расцвета уже практиковали федералистские подходы, наделяя те или иные регионы – как правило, этнические – особыми правами и предоставляя многим из них более или менее широкое самоуправление» 11. Таким образом, идеология федерализма воспринималась населением политически автономных единиц как естественный путь развития национальной государственности.

Однако в разных исторических условиях способ «трансформации имперской системы» в федеративную был неодинаков. И.В. Бахлов называет две возможные модели такой трансформации: «дезинтеграция империи с федерированием периферии вокруг имперского ядра (федерализация империи), имеющая три разновидности (российскую, германскую и австро-венгерскую)», и «дезинтеграция империи с федерированием самого имперского ядра (австрийский вариант, в какой-то мере к нему приближается современный российский вариант)». Он также делает вывод о том, что «модель трансформации империи в федеративное государство характерна преимущественно для полиэтничных систем с обширным территориальным комплексом, специфичным геополитическим и цивилизационным положением, развитой имперской идеей…»12. Следует обратить внимание на то, что речь идет о федерализации только бывших европейских, территориально единых империй, появившихся в рамках романо-германской правовой традиции.

Уникальная история Индии и Пакистана соединила в себе и имперский, и колониальный опыт. Исследуя особенности федерализма в этих странах, К. Аденей отмечала, что «формы правления с разделением власти между центром и провинциями имеют долгую историю на субконтиненте. Требования эффективного управления различными территориями признавались и моголами, и британцами. В свою очередь ни Конгресс, ни Мусульманская Лига, не смогли отказаться от федеральной идеи» 13. Таким образом, территориальные сообщества, находившиеся в рамках Британской Индии, сумели, с одной стороны, сформировать и сохранить собственные, достаточно дифференцированные политические институты; с другой – усвоить положительный политический опыт, привнесенный колонизаторами.

Еще одним классическим примером федерализации самоуправляемых политико-территориальных образований является трансформация межгосударственных союзов – конфедераций – в единое централизованное федеративное государство. Конфедерация рассматривается здесь как промежуточный этап, самостоятельная предпосылка развития протогосударственных институтов на пути к федерации. В случае создания федеративного союза суверенными государствами система органов государственной власти каждого из них продолжает функционировать как система органов субъекта федерации, федеральный же уровень органов власти создается заново, в т.ч. частично на базе органов, учрежденных для функционирования конфедерации. Такой путь прошли Швейцария, США, Германия. В истории нет примеров, когда суверенное государство, вступая в более широкое государственное образование, полностью отказывалось бы от возможности самостоятельной реализации публичной власти.

Напротив, отсутствие опыта принятия самостоятельных политических решений населением отдельных территорий любую де-юре федеративную систему превращает в фикцию. Как могут отстаивать собственные интересы субъекты Российской Федерации, если эти интересы не сформулированы политически и не закреплены юридически как предметы их исключительного ведения?

Кроме того, российское конституционное законодательство не содержит четких юридических процедур разрешения федеративных споров, предусматривая лишь возможность политического урегулирования разногласий в рамках согласительных процедур14. Вместе с тем отношения между федеральным центром и субъектами федерации являются разновидностью общественных отношений, которые априори могут быть конфликтны и, следовательно, законодательство федеративного государства в целях урегулирования потенциальных конфликтов и самосохранения, наконец, изначально должно предусматривать соответствующие процедуры.


1 Например, В.И. Лафитский, который проанализировал конституции американских штатов, выделяет семь конституций, действовавших до принятия федеральной Конституции США: конституции Пенсильвании, Вирджинии, Мериленда и Северной Каролины 1776 г., Вермонта и Нью-Йорка 1777 г. и Массачусетса 1780 г. (см.: Лафитский В.И. Конституция американского штата (политико-правовой анализ): Автореф. дис. на соиск. уч. ст. к.ю.н. М.,1984).

2 Здесь следует иметь в виду исторически существовавшие британскую, испанскую, французскую, нидерландскую, португальскую и германскую колониальные империи.

3Слезкин Л.Ю. Основание первых английских колоний в Северной Америке. История США. В 4-х т. Т. 1. 1607–1877 / Отв. ред. Н.Н. Болховитинов. М.: Наука, 1983. С. 29.

4 Терехов В.И. Американский федерализм: образец государственного устройства или предмет критического анализа? Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Юрист, 2000. С. 41–54.

5 Невинс А., Коммаджер Г. История США: От английской колонии до мировой дер­жавы. Нью-Йорк: Телекс, 1991. С. 25–26.

6 См . : Finn P. Law and government in colonial Australia / Paul Finn. Melbourne etc.; Oxford univ. press, 1987. XIX.

7 Скрипникова Л.В. От колоний к суверенитету. М.: Мысль, 1985. С. 28.

8 Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. Вл. М. Гессена. СПб. 1906. С. 33.

9 Калашников В.М. Эволюция институтов государства и права в североамериканских колониях европейских стран (XVII–XVIII столетия). Днепропетровск: Наука и образова­ние, 1999. С. 223–226.

10 Невинс А., Коммаджер Г. Указ. соч. С. 62.

11   Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований, 2008. С. 108.

12  Бахлов И.В. От империи к федерации: историко-политологический анализ транс­формации имперских систем в федеративные / Науч. ред. проф. В.А. Юрченков. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 611.

13  Adeney Katharine. Federalism and Ethnic Conflict Regulation in India and Pakistan. N.y.: Palgrave Macmillan, 2007. Р. 41.

14 Ст. 85 Конституции Российской Федерации 1993 г.

 

 Ирина ИВШИНА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин Северо-западного филиала Российской академии правосудия, г. Санкт-Петербург