27.06.16

24-25 июня 2016 года в Екатеринбурге прошел форум активных граждан «Сообщество», организованный секретарем Общественной палаты РФ Александром Бречаловым. В повестке мероприятия – вопрос о том, какими должны быть общественные советы при региональных госорганах. Эту тему корреспондент «Регионов России» обсудил с политтехнологом и правовым экспертом Алексеем Бочаровым.

– Алексей Васильевич, что такое общественный совет при органе власти? Элемент политической моды? Формальная обязанность?

– В некотором смысле и то, и другое. Хотелось бы назвать общественные советы проявлением культуры гражданского общества, но, к сожалению, эта составляющая в них пока наименее развита. В идеале, чем неудобнее члены советов (пусть выясняют, критикуют, требуют), тем полезнее такой антикоррупционный канал обратной связи. Однако сегодня общественными и хотя бы мало-мальски прозрачными указанные структуры назвать сложно. Механизмы отбора членов туманны и известны порой лишь самим чиновникам, а им реальный контроль даром не нужен.

Насколько я заметил, чем выше орган власти, тем больше шансов, что общественники при нем более заметны и критично настроены. И наоборот, вниз по вертикали реальная функция общественных советов сводится, в основном, к формальной. Как придаток к власти.

– Чем объясняется такая закономерность?

– Принципом отбора в состав советов. Статья 13 федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ» предписывает создавать общественные советы при федеральных органах власти на конкурсной основе. На мой взгляд, состязательность в отборе создает потенциал повышенной активности. А для региональных и, тем более, муниципальных инстанций никаких требований закон не устанавливает. И чиновники включают в советы «при себе», кого заблагорассудится. Правовой вакуум – одна из главных бед в работе общественных советов.

– Что Вы имеете в виду?

– Кроме упомянутой статьи, федеральное законодательство почти безмолвствует по этой теме. А даже то обрывочное и куцее, какое есть, изобилует бланкетными и отсылочными нормами. То есть ничего конкретного не дает: либо абстрактно отсылает к другим законам, либо предоставляет самим органам власти полную свободу действий в формировании общественных советов. Или (по-моему, вообще безобразие) ставит подзаконный акт выше закона. В той же статье 13 вписано исключение: да, федеральные органы образуют общественные советы по конкурсу, но «если иной порядок не предусмотрен» документами президента или правительства. То есть, клерк в аппарате правительства или администрации президента воспользуется этой лазейкой и пропишет «особые условия» для нужного ведомства – и закон уже необязателен, никакие конкурентные процедуры отбора общественников не нужны.


Александр Бречалов настроен «перезагрузить» общественные советы при госорганах

В процедурной части создания и работы общественных советов законодательство сейчас напоминает чистый лист. Нет рамочных требований к основным этапам, например, для приема заявок, выдвижения членов, критериев претендентов и делегировавших их НКО… Сплошные пробелы. Например, федеральные органы должны иметь общественные советы, а подразделения этих ведомств в субъектах федерации или федеральных округах – с ними как?

– Какой Вы видите выход?

– Он читается в самом названии вышеназванного закона – «Об основах общественного контроля…». Если у Общественной палаты России есть реальное желание развивать отдельные инструменты, как в данном случае, общественные советы, то почему бы не разработать отдельный законопроект? В нем будет правовая модель общественных советов при государственных и муниципальных органах власти.

– Поскольку на федеральном уровне советы «качественнее», может, перенести эту юридическую работу на уровень регионов?

– Я не верю, что субъекты федерации сами будут инициаторами своей транспарентности, источниками столь неудобной политической воли. Риторический вопрос: с чего ради кировскому губернатору Никите Белых понадобится тщательный общественный контроль?!

В одном из интервью я недавно рассказывал, как власти Свердловской области, отчитываясь о противодействии коррупции, запутались, сколько общественных советов есть в регионе. В один документ вписали 28, в другой – 33. Кстати, о правовой инициативности регионов. В Екатеринбурге есть постановление областного правительства за 7 февраля 2014 года «Об утверждении порядка образования общественных советов…». Но о принципиальных вещах в документе ни слова. Ни ясных требований к «независимым экспертам», ни единой процедуры подачи и рассмотрения заявлений от интересантов. Единственный практический вывод из трехстраничного документа, который я сумел сделать… Чтобы стать общественником при каком-нибудь министерстве, надо: а) понравится его шефу; б) иметь выход на общественную палату Свердловской области, которая «участвует» в формировании ведомственных советов (как именно – не расписано, читай – нужно просто быть своим, т.е. тоже понравится). Широкий простор субъективного правоприменения. Уже на стадии создания общественных советов как противокоррупционного инструмента заложен самый что ни на есть коррупциогенный фактор.

– Что бы Вы предложили в единую модель формирования общественных советов?

– Разработка законопроекта – это всегда сложнейшая профессиональная работа, с множеством деталей. Одна из идей – хотя бы частично использовать интернет-голосование для определения кандидатур в состав совета.

– А по медийной активности нынешние советы как-то заметны?

– В СМИ статистически чаще мелькают «общественники» при подразделениях полиции разного уровня. Наверное, сказывается специфика деятельности МВД. Ведомство всеохватно по сферам применения полномочий, многочисленно по штату, ближе остальных «к земле» и традициями «заточено» на постоянный пиар.

P.S. Свои вопросы Алексею Бочарову вы можете присылать в редакцию и на персональный адрес: alexboc@bk.ru

Беседовала Дарья Панкратова