26.04.2016

Губернатор Свердловской области Евгений Куйвашев 18 апреля утвердил план по противодействию коррупции на 2016-2017 годы. Как в документе оказались пункты, в которых срок выполнения уже прошел? На эти и другие вопросы для РИА «Регионы России» обратил внимание политтехнолог, эксперт политико-правовой сферы Алексей Бочаров:

– На человека, далекого от хитростей бюрократического мира, областной документ с первого подхода может произвести грандиозное впечатление. Во как сработали! Почти 52 страницы (в два раза объемнее национального плана противодействия коррупции, выпущенного Владимиром Путиным за полторы недели до областного, и шрифт мельче). Аж 170 пунктов (вместе с перечнем «целевых показателей»). Главный контролер исполнения – руководитель губернаторской администрации Сергей Пересторонин.

Но что имеем по существу?

Стартовые пять пунктов, почти весь первый раздел, начисто минимизируют серьезное отношение к региональному документу. Потому как сроком их исполнения значится март текущего года. А план Евгений Куйвашев утвердил в апреле. И зачем его подчиненным понадобились неактуальные вопросы? Если мартовские пункты уже выполнены, то смысл марать бумагу? А если нет, то получается, губернаторский указ нарушен с первых же строк. Со всех сторон несолидно.


Ответственным за реализацию антикоррупционного плана назначен возглавляющий администрацию губернатора, экс-начальник ГУФСИН Сергей Пересторонин

Такие же устаревшие задания встречаются по всему тексту. Пункты 123 и 124. Полагается разработать «программу» и «концепцию» (эвфемизмов в духе «планируем новые планы» в документе вообще немало) работы чиновников с общественниками по противодействию коррупции. По обоим пунктам срок – 21 марта 2016 года. А план, еще раз, от 18 апреля. Что тут к чему?

Экспертиза ради экспертизы

Следующие раздел озаглавлен как «повышение результативности антикоррупционной экспертизы». Проверка проектов, да и действующих властных документов на наличие коррупциогенных лазеек и ловушек – это noblesse oblige всей политики по борьбе со злоупотреблениями с тех пор, как в 2008 году президент Дмитрий Медведев подписал первый соответствующий нацплан. Какого прогресса достигли региональные власти в антикоррупционной экспертизе за восемь лет?


Экспертиза нормативных актов на коррупционные лазейки была введена при президенте Дмитрии Медведеве

В основном, перечислена традиционная рутина, без намека на хоть сколько-то интересную конкретику. Большая часть раздела – повторяющиеся слово в слово пункты («проведение антикоррупционной экспертизы»), в которых механически отличаются лишь виды документов: областные законы, постановления правительства, указы губернатора… По впечатлению, составители куйвашевского плана хотели за счет таких «содержательных» компонентов растянуть документ на много страниц. Чтобы разобраться в лоскутном одеяле можно было только при большом желании и профессиональным взглядом.

Один пункт в этом разделе все-таки заслуживает внимания – взаимодействие с независимыми антикоррупционными экспертами, которые будут шерстить областную правовую базу, выискивая коварные «закорючки». За организацию нужного дела отвечают областные министерства и ведомства с заксобранием. Срок – постоянно. Но вот по каким критериям отбираются «независимые» эксперты, и в каком количестве (например, сколько специалистов анализируют областной закон, а сколько – министерский приказ) – по этим и другим вопросам губернаторский план безмолвствует.

И результат антикоррупционной экспертизы в версии губернаторской резиденции выглядит каким-то странным. Из всего массива проектов нормативных актов, подвергнутых экспертизе, допускается лишь 2,7% «выявленных коррупциогенных факторов» (в следующем, 2017 году на понижение – 2,5%). В чем польза? Чтобы в документации находили меньше огрехов? Задача нехитрая: нужно лишь проводить экспертизу для проформы. Либо через послушных экспертов. Либо вообще не проводить… И тогда будет нужная мизерная доля обнаруженных нарушений. Где тут эффект для противодействия коррупции? Гораздо продуктивнее будет целеполагание по схеме: коррупциогенные факторы выявляются максимально, а результат – доля их реального устранения в проектируемой и действующей «нормативке».

В областном плане форма кричаще превалирует над содержанием, выхолащивая суть проблем. Например, раздел 11 – «повышение результативности и эффективности работы с обращениями граждан». Какое отношение к этому имеют «мониторинг обращений…», «анализ обращений…» или «ведение единого реестра обращений по фактам коррупции». Это почти все пункты, посвященные якобы улучшению итогов обратной связи. То есть если жалобы граждан на коррупцию отмониторить (по каким признакам?), проанализировать (на предмет чего?), а потом еще занести в единый реестр (зачем?), то эффект сам по себе будет сногсшибательным!

От многих «мероприятий» так и веет демагогией. «Обобщение опыта и распространение лучшей практики…» (пункт 110). Или следующий за ним, уникальный: «Мониторинг принятых мер по созданию условий для повышения уровня правосознания граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения…». Слов много, а по сути? В потоке творчества пострадала даже юридическая техника. Одни пункты начинаются с «проведения мониторинга», другие схожие – с просто «мониторинга».

Тут же бросаются в глаза пункты 138 («анализ результатов электронного анкетирования общественного мнения о состоянии коррупции») и 139 («анализ результатов электронного экспресс-опроса» на идентичную тему). Разница колоссальная, по замещению бумажного пространства.

План без плана

Другая и, пожалуй, ключевая проблема областного противокоррупционного плана – в том, что его и планом-то, по сути, назвать нельзя. По большей части, скорее, шаблонная памятка-матрица из стандартных направлений, которые чиновники и так должны выполнять в силу законодательства (и определенных на его основе своих должностных обязанностей). Поэтому многие «сроки выполнения» не указаны. Есть «план», нет «плана» – ничего не изменится. Хотя, признаю, для бюрократов очень удобная технология: можно просто вписать следующие годы, заменить некоторые названия, слегка перегруппировать разделы и пункты в них – и вот готов «план» на новый период. Сколько героической работы, совещаний, согласований можно предъявить отцу-губернатору.

Помню, несколько лет назад возникла административная мода на так называемые программы социально-экономического развития территорий. Особенно умилительно эти шедевры «разрабатывались» в муниципалитетах. Чиновники пихали в «стратегии» и «программы» все: и ямочный ремонт, и летнюю оздоровительную кампанию школьников, и описание географии и истории местности. Не хватало официально запланировать разве что смену времен года или отдельной строкой прописать время прихода на работу в каждый день, на год вперед. Зачастую в документах «развития» собственно о развитии не было и нет ни слова.

Та же аналогия возникает при прочтении свердловского антикоррупционного плана. Зачем, например, в нем «планировать» подачу, опубликование и проверку имущественных деклараций чиновников, когда это требование определено вышестоящим законодательством?

Или что за рыхлый пункт: «Обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению» госслужащих и урегулированию конфликта интересов? Срок – «по мере возникновения оснований…». Комиссии эти формально давно насоздавали везде, просто по закону, без всякого облплана. Аморфность его формулировок лишний раз свидетельствует о почти полной бессмысленности наличия таких органов. Планируй – не планируй…

«Собирают дань» против коррупции

Не удается уйти от понимания, что «безразмерный» документ больше нацелен на прихоти чиновников, нежели на защиту граждан от их произвола. Отчитаться о выполнении проще простого. Прозаседала комиссия – в отчет. Запланировли новый план – туда же. Или повесили репродукцию картины Николая Рериха «Собирают дань» в фойе присутственного учреждения – значит, занялись антикоррупционным просвещением. Тоже в отчет вклеим.

Еще архиважный пункт (№ 128) – «обеспечение деятельности» областной комиссии по координации работы по противодействию коррупции». И внутриведомственных антикоррупционных комиссий (пункт 129). Очередной пример бумагомарательства, о чем говорит и запись в графе «срок выполнения»: «в соответствии с планом работы комиссии». Раз у них есть свои планы, зачем генеральный-то пачкать? Для создания иллюзии увесистого документа?

Есть несколько упоминаний о роли гражданского общества в противодействии коррупции. Например, через «участие общественных советов», которые формально есть при большинстве областных ведомств. Но не полезнее ли для начала продумать стандарты формирования этих советов, чтобы они из декоративных стали хотя бы отдаленно напоминать общественные? Недавно один крупный бизнесмен в личном разговоре недоумевал, откуда в «общественном совете» при свердловском минэкономики взялись, например, два ИП: Рустам Сулейманов и Дмитрий Ханин, плюс управляющий партнер аудиторской группы «Капитал» Ирина Екимовских. Мы с собеседником ничего против не имеем, но задались вопросом: где субъекты предпринимательства, которые более репрезентативно представляют экономику региона?

И снова о секретных указах

Формально авторы плана не забыли и про работу с журналистами. В основном, опять все ограничивается «мониторингом» публикаций о коррупции. Но есть даже «подготовка информационно-аналитической справки и подборки статей по указанной теме» (пункт 101). Кому нужна «справка» и «подборка», умалчивается. По-моему, будет больше шансов повлиять на коррупцию, если хотя бы официально направлять материалы СМИ о коррупции в правоохранительные органы на бланке областного кабмина или резиденции губернатора. Не просто промониторить, подшить в дело и убрать в шкаф (побороли коррупцию!), а рассчитывать на процессуальное развитие ситуации.


В антикоррупционном плане нет проблемы раскрытия секретных указов губернатора, которую расшевелил депутат ЗССО Вячеслав Вегнер

Еще по медийному блоку важно собрать совещание с редакторами региональных СМИ (пункт 102) и провести «мониторинг» (сколько можно?) «наличия в муниципальных СМИ» антикоррупционных рубрик. Коллеги, по опыту позволю себе предложение: соберите тех же редакторов и обучите их искусству правильного взаимодействия с правоохранительными и прочими органами по жалобам читателей. Да, чиновники найдут отговорку: закон не обязывает редакцию пересылать читательские письма по инстанциям. Но ведь и абстрактные «рубрики» против коррупции журналисты делать не обязаны, но вы в губернаторский план такое мыльно-оперное мероприятие, тем не менее, вставляете. Может, сначала вникнуть, что реально эффективнее?

Или убедить главредов и блогеров (кстати, об интернет-активистах губернаторский план вообще молчит) тщательнее «копать» сомнительные госзакупки. Одновременно взять на себя с корреспондирующую обязанность проверять каждую публикацию под контролем администрации губернатора.

Или поручить, наконец, рассекретить для СМИ все указы и распоряжения Евгения Куйвашева – злободневная тема, раскрученная депутатом заксобрания Вячеславом Вегнером. Ситуация обрастает скандалами (чего стоят выложенные в Сети якобы «фейковые» документы о многомиллионных премиях руководству резиденции и правительства; в проверке вброса задействованы прокуратура, УФСБ, ГУ МВД), но по существу не меняется. Взгляните на портал правовой информации Свердловской области и по пробелам в нумерации опубликованных актов губернатора легко просчитываются десятки новых «секретных».

«Закажем новый сайт…»

Далее. В областном плане неадекватно много мелочевки, слабо сопоставимой с уровнем главы региона. Пункт 95: «актуализация информации по вопросам противодействия коррупции на информационных стендах». То есть без губернаторского плана чиновники не удосужились бы и на такую малость?


Совет по противодействию коррупции преобразовали в комиссию. Чем не повод потратить время и деньги на новый сайт?

К слову, об информировании граждан. План предполагает создание сайта областной антикоррупционной комиссии до 30 марта 2016 года. И полупустой по контенту ресурс уже можно найти по адресу corruption.gossaas.ru. В чем его необходимость (за исключением траты денег на очередную госзакупку) и чем не устраивала предыдущая площадка corruption.midural.ru, неясно. На последней «висел» (и продолжает) совет при губернаторе по противодействию коррупции, в прошлом году переименованный в ту самую комиссию. Чиновники восприняли процедурный факт не как повод для элементарного обновления данных на прежней странице, а как приятную возможность для разработки нового сайта за бюджетный счет.

Впрочем, и без лишнего сайта потенциальных затрат в плане хватает. Деньги уйдут на антикоррупционные видеоролики, буклеты, плакаты и прочую «полиграфическую продукцию».

Слепили из того, что было

Здесь нельзя не сказать об управленческой неполноте, содержательных диспропорциях и логических дефектах регионального документа. Пример – важный пункт 116: «проведение информационной кампании» о преимуществах электронных госуслуг. Но раскрытия, из чего будет «кампания», нет. При этом другие, формально равнозначные пункты по иным вопросам зачем-то отражают такие мелочи, как названия буклетов и плакатов («Противодействие коррупции – правильная гражданская позиция», креатив плещет). Или даже наиважнейшее для клерков губернатора мероприятие – «рассылка пресс-релизов в СМИ» (пункт 104). А как же загрузка бумаги в принтер для предварительной распечатки и вычитки релизов? Почему этого нет в плане?!

«Перечень целевых показателей», приложенный к областному плану, в отличие от него самого, едва занимает три листа. И даже до подобия KPI не дотягивает. Чего надо достигнуть? Доля управленческих кругов, где проведены антикоррупционные семинары по ЖКХ, – 100%. И что? Доля жалоб на коррупцию областных чиновников от общего числа антикоррупционных петиций почему-то должна в этом году быть 7,5%, в следующем – на полпроцента меньше. То есть граждане должны меньше жаловаться? Странная цель. Может, наоборот, пусть больше критикуют, чтоб чиновники не расслаблялись? Тем временем количество граждан, довольных борьбой с коррупцией и информационной открытостью власти (а как же «секретные» акты губернатора?), обязано неуклонно расти. Показатель наверняка выполнят и перевыполнят, ведь соцопросы будут проводить лояльные социологи за счет бюджета, подконтрольного тем же чиновникам…

Сложно представить, что Евгений Куйвашев перед подписанием 18 апреля распоряжения № 95-РГ вчитывался в каждую строчку прилагаемого «плана» в полсотни страниц. Физически вряд ли возможно, с учетом каждодневной документационной загрузки должности главы субъекта РФ. Для проработки деталей есть куча подчиненных чиновников, департаментов, управлений, отделов, комиссий, которые не должны пропускать на стол шефа сырой проект. Родить не бюрократический междусобойчик, а антикоррупционный лайфхак хотя бы в очертаниях. Вот именно к компетентности бюрократической «обслуги», ответственности и качеству оргработы возникают серьезные вопросы.

Алексей Бочаров, alexboc@bk.ru

Специально для