На местной власти лежит ответственность за повседневную жизнь всех граждан страны. Но говорят, что у муниципалитетов слишком много полномочий, которые не обеспечены бюджетными поступлениями, и список обязательств все время растет. Это правда?
Какие задачи решает муниципальная власть?
Местная власть – самая близкая к людям, именно она отвечает за решение большинства повседневных проблем, с которыми сталкиваются российские граждане. Внезапное отключение горячей и холодной воды, незакрытый люк перед подъездом дома, отсутствие детской площадки, трещина в стене дома, горы мусора на улице – все эти вопросы решаются на уровне местного самоуправления.
Поэтому главная цель существования муниципальной власти – улучшение качества жизни людей. Работу муниципалитетов можно условно поделить на четыре блока:
- управление экономикой и финансами (распределение бюджетных денег, взаимодействие с предприятиями);
- градостроительное развитие, благоустройство и решение экологических проблем (строительство и ремонт домов, дорог, школ, садиков и больниц, озеленение, рекультивация загрязненных территорий);
- коммунальное управление (водо-, электро-, газо- и теплоснабжение, содержание и обслуживание жилого фонда, дорог и коммунальных объектов, уборка территорий, утилизация твердых бытовых и жидких отходов, водоочистка, ливневые стоки, канализация);
- решение социальных вопросов (здравоохранение, школьное и дошкольное образование, спорт, культура, торговля, обеспечение правопорядка, работа с молодежью, многодетными семьями, ветеранами, подростками).
Главные проблемы муниципалитетов
Большинство муниципальных образований на протяжении последних лет сталкиваются с общими проблемами:
- нехватка бюджетных денег для исполнения полномочий, наложенных законодательством;
- несбалансированность бюджета, которая приводит к росту муниципального долга;
- недостаток средств, которые выделяют из федерального и регионального бюджета на выполнение полномочий, переданных с вышестоящих уровней власти;
- низкая финансовая поддержка муниципалитетов, которым пришлось самостоятельно искать деньги на повышение зарплаты бюджетникам в соответствии с майским указом президента от 2012 года.
Из чего складываются доходы муниципалитетов?
Муниципалитет имеет право положить в свой «кошелек» только доходы, которые предусмотрены Бюджетным кодексом России. К ним относятся налоговые и неналоговые поступления. Кроме того, муниципалитет может получать трансферты из регионального и федерального бюджетов.
- Отчисления от федеральных и региональных налогов образуют основную долю налоговой части местного бюджета. Причем большую их часть – около 70% налоговых доходов – составляют поступления по федеральному налогу на доходы физических лиц (НДФЛ). Такая зависимость от одного налога не дает стимулов к развитию собственной экономики и расширению налогооблагаемой базы муниципалитетов.
- Местных налогов всего два – это земельный налог и налог на имущество физических лиц. В муниципальном бюджете, по данным Минфина России, они занимают всего 12,2%. Это объясняется тем, что, хотя земли в стране огромное количество, почти 80% её территории находится в федеральной собственности и не облагается земельным налогом. Это в основном земли запаса, лесной фонд, военные объекты.
- Неналоговые поступления местного бюджета тоже невелики. К ним относятся доходы от использования и продажи муниципального имущества, от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (например поликлиниками), различные штрафы и компенсации. Большую часть неналоговых поступлений составляют доходы от продажи и сдачи в аренду муниципального имущества (около 80%), но этот ресурс иссякнет, когда продавать будет нечего.
- Доля межбюджетных трансфертов занимает почти 60% от всех источников доходов местных бюджетов. Трансферты бывают двух типов – нецелевые (дотации) и целевые (субсидии и субвенции). Муниципалитет может сам решить, как потратить дотации, а субсидии и субвенции местной власти выдаются сверху на решение конкретной задачи при условии софинансирования. В последние годы с усилением роли нацпроектов и региональных программ именно субсидии становятся основным видом трансфертов – так региону и федеральному центру проще контролировать расходование денег, при этом у муниципалитетов становится меньше независимости в принятии решений о развитии территории.
Большая зависимость от федеральных и региональных трансфертов и НДФЛ поставила муниципалитеты в пассивное, подчиненное положение. Поэтому они почти полностью утратили мотивацию для активного поиска дополнительных ресурсов и находятся в постоянном режиме ожидания финансовой помощи «сверху». Никакой самостоятельности при таких условиях быть не может. Поэтому неудивительно, что сегодня в России более чем 24 тысячи муниципальных образований, и практически все они дотационные. А в постоянной денежной поддержке нуждаются даже самые обеспеченные городские округа.
По словам профессора кафедры экономической и социальной географии географического факультета МГУ Натальи Зубаревич, уровень дотационности российских муниципальных районов может доходить до 75%. «Они все живут на трансферты, – рассказала ученый в интервью изданию «Волга Ньюс». – Налоги на прибыль и на имущество юрлиц идут в региональный бюджет, от главного налога — НДФЛ — городским округам оставляют только 15%, а остальные средства тоже идут в региональный бюджет. Остаются налоги на малый бизнес, но они малы. Как результат в доходах городских округов доля трансфертов из вышестоящих бюджетов превышает 60%».
А какие полномочия у них есть?
Несоответствие объема полномочий муниципалитетов с объемом их «кошельков» – одна из самых острых проблем местного самоуправления, которая берет начало еще в нулевых годах. В ходе реформы местного самоуправления, которая началась в 2003 году, и в результате принятия целого ряда федеральных законов в последние 17 лет список местных полномочий увеличился почти в 3 раза, а финансирование осталось на прежнем уровне или даже сократилось. Так, до 2003 года на поддержку местного самоуправления направлялось 10% от ВВП, в 2016 году – только 3,7%.
На органы местного самоуправления возложено свыше полутора тысяч полномочий. Многие из них вызывают споры и противоречия. Например, такие направления как образование, работа скорой помощи, социальная защита населения всегда были под патронажем местных органов власти. При этом сейчас муниципальным образованиям приходится выполнять за счет собственных доходов несвойственные для них функции, имеющие не региональный или местный, а общегосударственный характер. Например, заниматься профилактикой терроризма и экстремизма, гражданской обороной, предупреждением и ликвидацией ЧС, обеспечивать деятельность аварийно-спасательных служб и формирований, заниматься мобилизационной подготовкой и вести работу по охране общественного порядка (создавать народные дружины). Ко всему прочему муниципалитеты должны возмещать убытки предприятий коммунального комплекса, возникающие из-за регулирования тарифов на уровне регионов.
В список полномочий, которые нельзя с уверенностью назвать ни абсолютно государственными, ни местными, входят также учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, согласование перепланировок жилья, регистрация граждан по месту жительства, снос аварийных жилых домов, постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие вопросы.
В итоге муниципалитеты оказываются в сложной ситуации: своих доходов на решение проблем населения не хватает, а для того, чтобы отремонтировать дорогу или построить школу, приходится просить денег у губернатора, которому, в свою очередь, необходимо явиться «на поклон» в федеральный Минфин. Но чаще местным властям приходится участвовать в нацпроектах и региональных программах, чтобы получить финансирование на решение конкретной задачи, будь то благоустройство крупного парка или установка детской площадки во дворе многоквартирного дома. И они получают деньги – но только с условием софинансирования. Это значит, что муниципалитету придется потратить часть своих денег, иначе они не получат из федерального бюджета вообще ничего. Таким образом, у местной власти почти не остается денег, чтобы потратить их сообразно своим представлениям о развитии территории.
Каковы возможные решения этой проблемы?
Причина недофинансирования местных бюджетов в том, что никто не знает, сколько денег нужно муниципалитетам для эффективного исполнения полномочий. Но очевидно, что для этого необходимо наполнить местные бюджеты, которые испытывают острый финансовый дефицит.
Одно из возможных решений – перераспределить налоги в пользу муниципалитетов. Например, подоходный налог можно собирать с граждан не по месту работы, а по месту регистрации – тогда часть денег переместится из крупнейших агломераций типа Москвы и других городов-миллионников на периферию. Транспортный налог с физических лиц можно оставить в местном бюджете, а с юридических – в региональном. Кроме того, увеличить местные бюджеты возможно за счет сборов на добычу общераспространенных полезных ископаемых (песок, щебень, глина), сбора на рекламу и местную символику. Если эти предложения будут приняты, то муниципалитеты станут более самостоятельными.
С другой стороны, можно отказаться от межбюджетных субсидий в пользу безусловных дотаций, наделив местную власть возможностью самой распоряжаться средствами. Но по многим причинам федеральной власти это невыгодно: сложно проконтролировать расходование денег и убедиться, что они не осядут в карманах муниципальных чиновников. К тому же самостоятельность местного самоуправления противоречит идее централизации власти, которая укрепляется в России в последние годы.